房地产税具备一定的开征条件 防范市场风险的作用

　　新房市场由于受各种调控管制，包括限签、限价等因素影响，反映出的新房价格在一定程度被扭曲，部分城市存在严重的一二手倒挂现象。各种限制后反映出来的价格和当下的市场并不能完全匹配，短期行政手段是当前阶段的特点，但未来需要逐步建立房地产长效机制。在这样的背景下探讨房地产税试点，一方面是推进税制改革，同时也是观察房地产税在房地产市场调节中发挥的作用。

　　我更多地从房地产税本身，以及我们通过研究其对市场的影响提出一些观点。

　　通过梳理中指数据库中跟房地产税关联的政策，我们发现，1986年开始提房产税，过去几个五年规划纲要里都有一条有关房地产税改革的提法。整体划分了几个阶段，从最早房地产税体系的初步建立到试点的探索（2011年重庆、上海进行房产税试点），逐步到2014年后推行立法进入准备阶段，至这次提出房地产税试点之前更多地是立法先行、充分授权、分步推进，这次是先试点，再逐步进行相应的推广和立法。

　　我们也看到不同国家对房地产税的功能定位存在差异，在不同的时期所发挥的功能作用也不一样，英国、美国、德国、日本起初有满足战争财力的需要，但之后更多的是满足地方财政收入需要。日本、韩国、澳大利亚在一定时期希望在房价过快上涨过程中可以调控房地产市场。我国开征房地产税，第一希望可以促进房地产市场平稳健康发展，第二希望通过房地产税加强对高收入的规范和调节，一定程度促进共同富裕，第三希望改善和完善税制，增加地方财政的来源。

　　开征房地产税需要相关的前置条件，其中比较关键的有不动产联网登记、全国估价标准统一、税收征管体制改革、免征标准界定以及更为重要的前提——立法。其中大部分已经基本完成，从某种程度上来说房地产税也具备一定的开征条件。

　　值得注意的是，当前确实还存在需要在法律方面清除的相应障碍，包括土地产权的问题，《物权法》《民法典》已经对其进行了明确，到期土地使用权可以自动续期。对于土地出让金和房地产税衔接的问题，今年6月，财政部等四部委下发关于土地出让金划转税务部门征收的通知，也理顺了相关关系。房地产关联税比较多，取得环节有耕地占用税、契税，保有环节有城镇土地使用税、房产税，转让环节税比较重，包括印花税、企业所得税、个人所得税、土地增值税等。如果算总账，和房地产相关联的税的比重已经不低，如果要征收房地产税，怎么调节好各个税收的关系也是一个问题。

　　房地产税立法障碍的问题，主要有几方面要考虑：一是在征管的风险上，缺乏对个人和家庭征房地产税相关经验和基础，尽管过去对重庆和上海已经做了一些工作，但是还不足以应对我国目前复杂的情况。也需要一些配套制度条件的完善，包括登记信息、评估等。现行房地产税征管法也需要修改。二是公共风险方面，需要注意房地产税是财产税和直接税，社会公众对直接税比较敏感，这里面不可避免会有抗税的情绪。三是从配套税的改革看，全国房地产税作为增税措施也需要相应的减税政策进行配套，两相协调，才能实现税负基本稳定。

　　另外，制度设计上还有很多难点，包括征收范围，不同的产权怎么征，比如商品房、保障房、小产权房等；不同功能定位的征收范围怎么界定，比如收入功能、调节功能。免征范围是按套数、按住房面积，还是按评估值的一定比例进行减免，是单城市还是多城市免征也需要考虑，等等。在做一系列设计的时候，可能需要考虑的问题，包括制度设计上的难点还是比较多。

　　从目前试点情况来看，上海、重庆房产税已经试点十年，过程中也有相应的微调，但这两个城市的试点受窄税基、低税率、强优惠等的影响，财政税收比较少，发挥的调控作用也比较弱，分配调节比较难，所以效果并没有达到之前希望达到的预期。

　　此外，上海、重庆房产税试点对房价影响有限。过去十年，上海的新房价格翻倍上涨，重庆也涨了70%。

　　从全球层面看，每个国家或地区也有特色，英美更多是保有环节房地产税，特点是简税制、宽税基、低税率、弱优惠，英美房地产税占基层政府收入的比重较大，日韩等国家为完善房地产市场调控新增保有环节房地产税，整体税制相对复杂，但税基整体偏低叠加税收减免优惠较高。中国香港、新加坡和德国等个人拥有住房比重偏低，以年租金作为税基，新加坡对非自住和空置房提升税率，德国对二套房额外征税，引导市场资源合理配置。这些国家和地区计税非常明确，税率总体还算比较合理，基本非常强调地方税。

　　美国实行对土地、房屋统一征收财产税为主体的房地产税收制度，各地税基不同，不同州总体区间是房地产评估价值的20%-100%不等。各地税率不同，遵循“以支定收”原则，由年度财政支出预算和税基浮动确定，2018年各州税率水平在0.30%-2.21%之间。房地产税属于地方税种，也是美国基层地方政府财政收入的主要来源。

　　韩国采取二元税制，实行超额累进税率，对总价较高的土地和住宅额外征税，高税基和多房产者纳税额高，税率对税基按价值有分档，按套数也有分档。

　　新加坡更多是以年租金为计税依据，一定程度上遏制了投机和炒房需求，同时鼓励自住需求。

　　那么，房地产税对房地产市场的各环节会有什么影响？从土地市场、销售市场、租赁市场来看，销售市场方面，保有环节开征对市场交易量价肯定会有影响，上海和重庆房产税税赋不重，但是开征对量价也产生了阶段性影响。如果把交易环节的税减弱，就可以把流动性调动起来。如果交易税和持有税联动，短期看，征收房地产税对量价有影响，中长期影响中性，交易环节税降下来，适当收持有环节税，有利于市场平稳。

　　土地市场方面，理论上希望征收房地产税可以对土地出让金发挥一定替代作用，但是从价值总量来看代替作用非常弱。中长期来看，有利于降低地方政府财政依赖，推动地方政府土地规模逐步趋于合理。

　　租赁市场，一部分征税肯定会转嫁到租金，这样也会推动租金上升；另外，业主为了降低持有成本，也会减少空置。

　　我们最近做了相关调研，有几个担忧：从供给端来说，当前愿意买地的开发商少，第三批集中供地中，企业端资金压力仍没有缓解，即使有钱也要把安全边界放得更长，所以企业买地动力不大。另外，由于个别开发商出现问题，原本合作拿地的项目存在停滞的可能，因此，短期新房市场供应可能存在不足。

　　需求端，房地产税对需求端有影响，购房者买房时会想到之后的持有成本，在做相关决策时会更加谨慎。最近市场不好，很多项目都在打折促销，一方面房地产税开征，大家有降价预期；另一方面现在打折促销，市场认为会继续降价，市场追高不追低，降价预期会进一步加强。

　　房地产税试点，我们建议要选择市场韧性比较强、住房供需矛盾比较突出、房价比较高且上涨比较快的地方。现阶段建议只针对城市内部房产进行征收，如果跨城联网，难度比较大。开始试点的时候要让细则可行，在容易见效的地方进行试点会更好。大城市房价较高，人口流入比较多，需求比较充足，供需矛盾较突出，对想投机的购房者进行适度抑制，让真正需要房子的人置业，房地产税的征收将起到一定作用。另外，一二线城市已经进入存量市场，这部分城市进行房地产税试点对于推进房地产改革、立法也可以发挥作用。

　　税制设置上，要因城施策，城市要结合自身情况制定税率、减免优惠，让试点真正能为立法积累比较好的经验，发挥试点的作用。

　　选择时点方面，要综合考虑当下的市场情况，考虑供给端、需求端的变化，看供求关系的变化。同时也要考虑目前政府关联的影响因素，包括跟经济相关的因素，经济增长还是需要房地产发挥重要托底作用，如何积极稳妥推进试点，需要适度考量关联的影响。最后，希望房地产税的征收可以发挥稳定房地产市场、防范市场风险的作用，特别地，希望征收房地产税可以对我国高质量发展发挥积极作用。

　　（作者：中指研究院常务副院长 黄瑜 本文是在由中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛月度研判会上的主旨演讲）